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　　編者按：

　　近日中辦國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)（以下簡(jiǎn)稱“三權(quán)”）分置并行，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新。而土地確權(quán)是確認(rèn)“三權(quán)”權(quán)利主體，明確權(quán)利歸屬，確保“三權(quán)分置”穩(wěn)步實(shí)施的保障。法律法規(guī)是剛性的，而執(zhí)行的過程是人性的，是需要“智慧”的。珠三角地區(qū)的“確股確權(quán)”探索，可以說是從當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際出發(fā)，從農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)利益出發(fā)，從達(dá)到的實(shí)際效果出發(fā)的有益嘗試。今天，我們將這一案例推薦給廣大讀者，希望能給各地土地確權(quán)工作提供良好的借鑒。

　　本報(bào)記者付偉

　　對(duì)于廣東省中山市農(nóng)業(yè)局經(jīng)管科科長(zhǎng)鄧業(yè)生來說，接下來的時(shí)間注定不會(huì)輕松。全市農(nóng)村土地確權(quán)聯(lián)席會(huì)議即將召開，具體籌備工作落在了他所在的科室肩上。在中山，農(nóng)村土地確權(quán)外業(yè)測(cè)量面積推進(jìn)到了七成，距離全年80%的目標(biāo)已是咫尺之遙。雖然不再為工作進(jìn)度而忐忑，更重的一塊石頭卻仍壓在他的心頭，“中山‘確份到人’的確權(quán)模式效果究竟怎么樣，2017年才真正見分曉�！�

　　同樣準(zhǔn)備迎接挑戰(zhàn)的還有佛山市南海區(qū)丹灶鎮(zhèn)石聯(lián)村黨總支副書記潘智朗。根據(jù)去年村民表決通過的確股確權(quán)工作方案，2016年11月30日是回遷人口開放購(gòu)股提交申請(qǐng)的最后期限�！艾F(xiàn)在還有100多符合條件的人沒有提出。”潘智朗擔(dān)心，如果這些人搶著交材料，“村里初審的工作量就會(huì)驟然增加許多，我們又得要加班加點(diǎn)了�！�

　　無論是鄧業(yè)生，還是潘智朗，緊鑼密鼓地忙活，其實(shí)都是為了回答同一個(gè)問題——農(nóng)村承包土地高度股份化情況下的確權(quán)怎么搞。在珠三角很多地區(qū)，經(jīng)歷上世紀(jì)80年代短暫的分田到戶浪潮洗禮，伴隨城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的快速推進(jìn)，大量農(nóng)民“洗腳上田”之后，又將承包地“交”回來委托給村集體統(tǒng)籌經(jīng)營(yíng)。上世紀(jì)90年代中期之后的10年，股份制改造的推進(jìn)讓土地逐步資產(chǎn)化，承包權(quán)逐漸轉(zhuǎn)化為股權(quán)。有的地方田界早已模糊不清，有的地方甚至沒有開展二輪延包。在此次農(nóng)地確權(quán)工作中，這些地方因地制宜、敢吃“螃蟹”，本著落實(shí)中央精神、增進(jìn)農(nóng)民權(quán)益、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的原則，創(chuàng)造性地探索出了確份、確股等非確地確權(quán)模式。伴隨廣東農(nóng)地確權(quán)工作的提速，這些經(jīng)過試驗(yàn)的種子正在被播撒到珠三角越來越多的村莊生根發(fā)芽。

　　1.為何不搞確地到戶

　　三角鎮(zhèn)沙欄村是中山市確份確權(quán)工作推進(jìn)較快的村莊。在全市已經(jīng)或即將頒出的2000多份確權(quán)證書中，沙欄村占了一半�！拔覀儼言圏c(diǎn)首先放在了三角鎮(zhèn)和西區(qū)�！编嚇I(yè)生解釋，前者屬于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比重較高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，后者屬于二三產(chǎn)業(yè)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，正好代表了鄉(xiāng)村發(fā)展的兩種形態(tài)。然而，在產(chǎn)業(yè)命脈上，無論農(nóng)與非農(nóng)誰占上風(fēng)，農(nóng)地集體統(tǒng)籌經(jīng)營(yíng)都是支撐村莊發(fā)展的共同基座，也讓確份成為土地確權(quán)一種更接地氣的方式選擇。

　　“目前，中山市92.8%的農(nóng)村承包土地已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了有償流轉(zhuǎn)、集體經(jīng)營(yíng)�！痹卩嚇I(yè)生看來，選擇“確份到人”，而非“確地到戶”，首先出于對(duì)土地使用現(xiàn)狀和生產(chǎn)能力一種不折騰、不損害的態(tài)度。在中山，大部分承包地集體統(tǒng)籌經(jīng)營(yíng)在上世紀(jì)90年代中后期已經(jīng)完成，一方面導(dǎo)致二輪延包工作被虛化，“確地到戶”缺乏資料支撐，另一方面土地界線早已模糊不清，如果還要將土地確權(quán)給農(nóng)戶，就要重新量地，會(huì)引發(fā)許多矛盾。按照鄧業(yè)生的說法，更重要的是，維持土地集體統(tǒng)籌經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)化動(dòng)力目前非但沒有削弱，反而還在不斷加強(qiáng)，“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化必然要求土地集約化�！�

　　在土地集中經(jīng)營(yíng)的道路上，更加靠近珠三角心臟的佛山市南海區(qū)比中山起步更早、跑得更快。早在1986年，農(nóng)村土地承包權(quán)的法律地位剛剛被《土地管理法》確立，南海區(qū)就已經(jīng)著手在鎮(zhèn)、村、組三級(jí)設(shè)立社區(qū)型合作經(jīng)濟(jì)組織。而在經(jīng)歷股份合作制改造之后，很多村莊已經(jīng)從村民將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)交村集體統(tǒng)一招標(biāo)發(fā)包的初級(jí)階段，邁上土地資源資產(chǎn)化之后建立集體與村民之間更加緊密股權(quán)聯(lián)結(jié)的更高臺(tái)階。在南海區(qū)，包含在農(nóng)戶股權(quán)中的，不僅是土地承包權(quán)，還有其他集體資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)收益權(quán)，二者已經(jīng)水乳交融�！耙虼�，對(duì)于南海，不僅‘確地到戶’幾乎沒有操作可能，即便是像中山那樣確定總承包權(quán)再按份額分配，也沒有多大意義�！狈鹕绞修r(nóng)業(yè)局經(jīng)管科科長(zhǎng)陳恩林說。

　　對(duì)于“確股不確地”的方式，更加強(qiáng)有力的支持來自村民心中的那把算盤。石聯(lián)村村委會(huì)原主任馮國(guó)貳告訴記者，搞了統(tǒng)籌經(jīng)營(yíng)和股份合作后，村民土地分紅翻了幾番，“現(xiàn)在，水田租金收益每年有1600元，魚塘可達(dá)到2000元以上。”在他看來，這些都是一家一戶經(jīng)營(yíng)難以企及的。

　　2.怎樣搞好確份確股

　　翻開蓋有中山市農(nóng)業(yè)局鮮紅印章的農(nóng)地確權(quán)證書，內(nèi)容與其他版本似乎并無二致�！皧W秘”被藏在了第4頁(yè)上方最右側(cè)。在“承包地實(shí)測(cè)總面積”、“確地塊數(shù)”之后，“所占份額”一欄緊緊相隨。“與‘確地到戶’不同，‘確份到人’只需對(duì)同一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織承包土地總面積和‘大四至’進(jìn)行測(cè)量厘定，然后按照股權(quán)比例確定農(nóng)戶家庭在總承包土地中的份額即可，而不需要明確家庭承包土地面積和‘小四至’。”中山市農(nóng)業(yè)局經(jīng)管科副科長(zhǎng)陳子慰告訴記者，中山確權(quán)證書最后特意設(shè)置了整整一頁(yè)的備注欄，就是為了能把“確份到人”與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)之間的復(fù)雜關(guān)系開列清楚。

　　在中山，問題稍顯復(fù)雜的是，即便是在采取確份方式的村莊，在集體統(tǒng)籌經(jīng)營(yíng)之外，仍有20%的口糧田由農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)，“對(duì)于這部分土地，我們也提倡采取折股確份的方式一并消化。”鄧業(yè)生說。

　　與確地相比，確份大大減輕了外業(yè)測(cè)量的工作強(qiáng)度。在實(shí)行確股的南海區(qū)，丈地甚至成為可以自動(dòng)跳過的步驟。不過，對(duì)于南海區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌辦公室的工作人員來說，負(fù)責(zé)農(nóng)地確權(quán)這攤事，任務(wù)卻一點(diǎn)也不輕松。通過此次農(nóng)地確權(quán)，進(jìn)一步鞏固和推進(jìn)股權(quán)“固化到戶”改革，成為南海區(qū)更為深沉的“醉翁之意”。

　　“固化到戶”是南海區(qū)打造農(nóng)村股份合作制升級(jí)版的核心抓手，即通過進(jìn)一步確定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，特別是徹底解決特殊群體權(quán)益問題，在此基礎(chǔ)上固定股份總數(shù)，由原來的按人分配改為按戶分配，并實(shí)施戶內(nèi)共享，從而進(jìn)一步固化股權(quán)。這項(xiàng)改革2015年全面推行，而這一時(shí)間節(jié)點(diǎn)與農(nóng)地確權(quán)恰好重合。

　　對(duì)于石聯(lián)村來說，向戶口回遷人員開放購(gòu)股成為確股確權(quán)的必要前奏�！叭�村有400多人符合條件，已經(jīng)有300多提出了購(gòu)股申請(qǐng)�！迸酥抢收f，只要這些人把戶口簽回，繳足購(gòu)股資金，今后就可以成為集體經(jīng)濟(jì)組織成員享受分紅。

　　3.如何平衡利益格局

　　“在村民代表會(huì)議上，回遷戶開放購(gòu)股方案獲得了100%贊成通過�！迸酥抢士谥械倪@一數(shù)字，讓在佛山農(nóng)村股改中見多識(shí)廣的陳恩林都感到有些意外。畢竟，在總股本不變的情況下，股東數(shù)量的增加必然會(huì)攤薄既有村民的利益。不過，啃下這塊硬骨頭，石聯(lián)村有著自己的“金剛鉆”。

　　“一句話，要搞增量改革。”潘智朗說，根據(jù)方案，按單股價(jià)格2.5倍確定的購(gòu)股收益將由原有股東共同分享，加上符合購(gòu)股條件的回遷戶占到村民總數(shù)的10%左右，幾乎家家都有，“由于已經(jīng)實(shí)行了戶內(nèi)共享，贊成開放購(gòu)股，既幫了別家，也幫了自家�！币舱�是基于互惠原則，外嫁女股份權(quán)益很早在石聯(lián)村便得到了承認(rèn)，這些人的子女從2008年開始也可以參與分紅。

　　同樣需要在確權(quán)中闖過股權(quán)變動(dòng)這一關(guān)的，還有中山的部分村莊。在鄧業(yè)生看來，這類村莊的共同特點(diǎn)是雖然完成了股份合作制改造，但實(shí)行的是“股權(quán)到人”，且由于沒有完全固化，往往會(huì)根據(jù)人口增減情況每5~10年進(jìn)行一次調(diào)整�！耙恍┐迩f的調(diào)整時(shí)間與確權(quán)節(jié)點(diǎn)并不一致�！编嚇I(yè)生說，民眾鎮(zhèn)有個(gè)村2018年9月才進(jìn)行股權(quán)調(diào)整，而根據(jù)省里要求，2018年上半年確權(quán)工作就要全部收尾，“對(duì)于這類情況，我們會(huì)盡量協(xié)調(diào)村里將調(diào)整時(shí)間提前�！辈贿^，由于涉及到利益格局的洗牌，工作能否一氣呵成，鄧業(yè)生的心里還在打鼓。

　　雖然南海區(qū)80%的經(jīng)濟(jì)社已經(jīng)通過了開放購(gòu)股方案，確股正在闖過最難突破的瓶頸，但在陳恩林看來，對(duì)于政府部門，真正的考驗(yàn)還在于最終的驗(yàn)收環(huán)節(jié)——佛山寫出的“確股確權(quán)不確地”的文章會(huì)否“走了題”？“雖然宏觀政策層面上已經(jīng)對(duì)這種做法開了口子，但現(xiàn)在還沒有對(duì)確股適用范圍進(jìn)行具體界定，也沒有操作指南，我們只是摸著石頭過河。”陳恩林說，在操作流程、數(shù)據(jù)規(guī)范、檔案管理要求、合同格式、證書格式等方面，確股都很難與確地模式對(duì)接。